Um momento de alerta para o financiamento público da Educação brasileira

* – Artigo originalmente publicado no Anuário Brasileiro da Educação Básica 2017.

Em junho de 2016, um mês após a posse da gestão Temer, o Governo Federal apresentou à Câmara dos Deputados uma primeira medida de ajuste fiscal: a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 241/2016 – popularmente conhecida como “PEC do Teto” –, que enunciava o estabelecimento de um limite por 20 anos para a expansão dos gastos federais. Tramitando em ritmo acelerado no Congresso Nacional, o projeto ganhou centralidade na pauta política brasileira e desencadeou um amplo e disputado debate na sociedade.

No campo educacional, não foi diferente. O cenário de potencial restrição dos gastos federais em políticas educacionais trouxe à tona três argumentos que arregimentaram defensores:

• de um lado, vigorava a visão de que a PEC tal como havia sido elaborada era necessária devido ao complicado panorama fiscal e de que não havia riscos para a Educação nacional;
• de outro, prevalecia o argumento de que os investimentos federais em Educação já estavam em patamar suficiente e de que a PEC poderia levar a uma racionalização dos gastos;
• de um terceiro, estruturava-se a visão crítica à proposta, seja por sua inconstitucionalidade, seja pela perspectiva de que era necessário proteger – excetuando das mudanças da PEC – áreas sociais de investimento estratégico, como a Educação.

O debate só arrefeceu com a aprovação da PEC como Emenda Constitucional nº 95/2016, em outubro do mesmo ano, mas os novos contornos do financiamento de políticas sociais prenunciam o retorno da discussão sobre os riscos do teto a cada elaboração do orçamento federal pelo me nos nos próximos 10 anos. O expediente utilizado pela EC nº 95/2016 é o estabelecimento, ao longo dos próximos 20 anos,  de um limite anual para as despesas primárias totais dos poderes federais (Executivo, Legislativo e Judiciário). Ou seja, só se poderá gastar por ano o mesmo valor da despesa do ano anterior,
ajustado pela inflação do período. Assim, as despesas ficarão congeladas em termos reais por duas décadas¹.

Além de estabelecer o teto de gastos federais por 20 anos, a EC nº 95/2016 também altera o texto constitucional reformulando as vinculações orçamentárias mínimas para as pastas da Saúde e da Educação. O mínimo deixa de ser
definido como uma parcela da receita líquida de impostos e passa a ser reajustado ano a ano pela inflação.

É justamente nesse ponto que reside parte importante do debate sobre os efeitos da emenda sobre a Educação. Alguns defensores da mudança afirmam que há uma proteção maior ao setor, ao se vincular o mínimo constitucional à inflação, que foi maior que o avanço da receita de impostos da União nos anos de 2014, 2015 e 2016 (anos de crise). Contudo, de acordo com a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados (Conof/CD), o crescimento da receita líquida de impostos será superior à inflação já em 2017 e assim continuará ao longo do prazo estabelecido pela EC.

A previsão, portanto, é de que o mínimo de investimento em MDE (Manutenção e Desenvolvimento do Ensino) seja inferior ao que seria sob a regra anterior durante todo esse período de vigência da EC. Segundo a projeção da Conof/CD, em 2025 o investimento mínimo em MDE com a PEC seria menor em R$ 13,4 bilhões em relação ao que poderia, caso fosse mantido o mínimo constitucional de 18%.

Outro risco considerável para a Educação trazido pela emenda diz respeito ao potencial  efeito do teto de gastos federais. O cenário é de um cabo de guerra: como o teto não se aplica individualmente à Educação, mas ao somatório de todas as áreas, uma ampliação de recursos além da inflação para uma determinada pasta levará necessariamente a um orçamento reajustado abaixo da inflação no conjunto dos outros setores do governo. Portanto, há a possibilidade de que a Educação seja preservada mediante uma barganha política, mas há também a chance de um horizonte negativo em que se impõe uma perda real de recursos para a Educação caso a pressão de outros setores seja mais potente.

Ao tomar como referência para análise um teto homogêneo para todas as áreas do orçamento, com reajuste máximo pela inflação em todas elas (ou seja, estagnação real), o resultado poderá ser bastante grave para a Educação. Aplicando as
projeções do Conof/CD em um dos cenários possíveis², o reajuste apenas pela inflação levaria ao valor de R$ 105 bilhões como investimento máximo em MDE pelo governo federal em 2028. Nesse mesmo ano, se fosse mantida a regra de
aplicação mínima de 18% das receitas líquidas de impostos, o investimento mínimo seria da ordem de R$ 108,5 bilhões.

Ou seja, a EC nº 95/2016 levaria, nesse cenário, ao estabelecimento de um máximo de investimento abaixo do que seria o mínimo com a regra anterior. Nessa projeção, em 2036 (último ano de vigência da EC), o governo federal estaria investindo no máximo 11,8% das receitas líquidas de impostos em MDE – e no mínimo 9,3% (veja gráfico abaixo). Frente à vinculação mínima de 18%, a perda seria de pelo menos R$ 77,9 bilhões em 2036. No agregado de 2028 a 2036, a perda seria de pelo menos R$ 302,2 bilhões. A potencial compressão de recursos da União irá atingir principalmente as despesas discricionárias
do Ministério da Educação, como aquelas destinadas ao Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), às bolsas de apoio à docência do PIBID e ao Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Pnaic).

Fonte: Conof/CD e relatório Focus/Bacen. Elaboração: Todos Pela Educação.

Os cenários são incertos, mas os números reforçam o alerta de que o governo federal poderá diminuir o investimento em Educação para um patamar mais baixo que o de hoje. A questão, porém, é que não há consenso de que o investimento da
União na Educação possa ser considerado baixo.

A defesa da suficiência de recursos públicos para a Educação se baseia, sobretudo, no dado de investimento público total em Educação (Básica e Superior) como percentual do Produto Interno Bruto (PIB). Esse indicador alcançou 6,0% do PIB em 2014 no Brasil, enquanto a média nos países da OCDE em 2013 foi de 4,5% do PIB. Dos 35 países que compõem a OCDE, apenas Noruega (6,2%) e Dinamarca (6,1%) superam o indicador brasileiro.

A comparação, contudo, não considera a relação entre população de estudantes e o PIB dos países. O Brasil possui um PIB relativamente pequeno para seu grande contingente de estudantes. Quando comparamos os investimentos por estudante, fica patente a imensa distância entre o Brasil e os países da OCDE – a média nesses países é 156,7% maior que o indicador brasileiro considerando os anos finais do Ensino Fundamental ao Ensino Médio. O Brasil ainda está muito distante do patamar desejável de investimento por aluno – ver Tabela 1 ao final do texto.

É imperativo ainda considerar outro aspecto para compreender a razão pela qual a situação do financiamento educacional, com a aprovação da EC nº 95/2016, tornou-se alarmante: o Brasil está mais distante da Meta 20 do Plano Nacional de Educação, que estabelece que o investimento público em Educação pública (investimento direto) deve chegar a 7% do PIB
em 2019 e 10% em 2024. De 2013 para 2014, o indicador caiu 0,06 pontos percentuais e a perspectiva para 2015 e 2016 é de aprofundamento do retrocesso, uma vez que a arrecadação de impostos recuou mais que o PIB –  ver Tabela 2 ao final do texto.

Quando se avalia a estatística mais recente da distribuição do investimento público direto por esfera de governo, é possível verificar que a União teria mais condições de empreender o esforço de avanço no investimento, pois contribui com apenas 18% do financiamento da Educação pública, frente a uma arrecadação de aproximadamente 70% dos impostos. Com a EC nº 95/2016, o País institui um obstáculo para que a União possa expandir sua atuação, a qual tem potencial para ser um forte indutor do cumprimento das metas do PNE – principalmente nos aspectos de qualidade e equidade.

Contudo, o prognóstico atribulado para o financiamento público não sentencia o retrocesso educacional nem o ocaso do PNE. Há alternativas abertas pela própria EC nº 95/2016 para o quadro de potencial subfinanciamento. De acordo com o inciso I do § 6º do novo Art. 102 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), fica excetuada do teto de gastos federais a complementação da União aos estados e municípios no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educa-
ção Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).

Essa complementação está hoje no patamar mínimo instituído pela Lei do Fundeb, tendo  atingido o montante de R$ 11,7 bilhões em 2017 – menor valor em termos reais da série histórica. A complementação ao Fundeb surge como espaço desejável para injeção de recursos de uma eventual bonança econômica, sem que se incorra em ato de improbidade administrativa pela não-observação da EC nº 95/2016. Embora o Fundeb ainda não seja um mecanismo perfeito de redistribuição de recursos e de indução de avanços educacionais, um aporte ampliado na complementação da União permitiria ampliar a equidade do sistema educacional básico, uma vez que o montante seria destinado aos estados
com menores valores aluno/ano no Fundeb (art. 4º da Lei 11.494/2007).

O soar do alerta para o financiamento educacional público coloca o País frente a uma necessária reflexão. Precisamos evitar os riscos trazidos pela EC nº 95/2016 e garantir o avanço do investimento no futuro de nossas crianças e jovens. É fundamental também que esse investimento seja cada vez mais bem gerido para  impulsionar a qualidade e a equidade do nosso sistema. As duas coisas devem ocorrer simultaneamente. O momento de crise fiscal coloca para a dinâmica das políticas públicas uma fase inevitável de identificação de gargalos, mas não se pode de forma alguma asfixiar a Educação por
falta de recursos, sob a ameaça de nos afastarmos ainda mais da concretização do direito a um ensino de qualidade.

Notas:

¹ –  A partir do 10º ano de vigência do mecanismo da EC, há a possibilidade de revisão das regras, uma vez a cada mandato
presidencial.

² –  Inflação na meta de 4,5% e mesma trajetória de crescimento das receitas projetada pela Conof/CD.

TABELA 1 – Gasto anual por estudante, por etapa – 2013

TABELA 2 – Investimento Público Direto em Educação em % do PIB